El nexo agua-energía-alimentos y su aplicación en el derecho ambiental internacional en épocas de covid-19

Por Clara María Minaverry

Mariano Damián Ferro

Guadalupe Jantus Dinale

Débora Mariel Etchegaray

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1. Introducción

La actual crisis pandémica plantea la legitimidad y la necesidad de reflexionar sobre la relación sociedad-naturaleza y del incremento constante sobre el espacio ecológico, en diversas escalas. En efecto, ha sido ampliamente reconocido el vínculo existente entre la integridad de los ecosistemas, la salud y el desarrollo humano¹ y que la excesiva apropiación de la naturaleza es un factor causal de la crisis que todos estamos padeciendo en 2020. En el contexto de la situación de emergencia sanitaria de dimensiones globales, este artículo tiene como objetivo la reflexión sobre el llamado “Nexo-agua-energía-alimentos”.

Muchas investigaciones han establecido vínculos causales entre la pandemia global provocada por el SARS-COV-2 y un modelo de desarrollo basado en la apropiación intensiva de la naturaleza, la alteración de sus ecosistemas y el deterioro de los servicios ecosistémicos esenciales para la salud y la calidad de vida. Según investigaciones del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, de Argentina (CONICET) y de la Universidad Nacional de Córdoba, el proceso de deforestación y alteración de los ecosistemas boscosos, de selvas, de humedales, del tráfico de animales, se encuentra asociado a cierto tipo de interacciones entre los animales y humanos que provocan mayor probabilidad de “saltos zoonóticos” y epidemias². ³

Según el biólogo Rob Wallace el Covid-19 no es un incidente aislado, sino que debe verse en relación con la historia de las últimas décadas entre aparición de enfermedades infecciosas y ciertas prácticas de la ganadería como la cría industrial de animales, desde el feedlot hasta la cría de cerdos, de pollos, y de pavos, en condiciones de hacinamiento. Este tipo de prácticas son variables causales de la aparición de la gripe aviar en Asia, y de la gripe porcina (A H1N1), también del SARS. Por varios factores, estas enfermedades poseen características que facilitan su propagación, en principio por las facilidades del transporte internacional, que es una de las condiciones de la globalización, y luego en poblaciones que viven en condiciones de hacinamiento en las ciudades, sobre todo en las zonas marginales. Se añade la pérdida de biodiversidad provocada por el cambio climático y del proceso creciente de desigualdad social dentro y entre países, por lo cual, si estas condiciones persisten es probable que surjan nuevas pandemias de este tipo.⁴

En este marco extremadamente complejo y multidimensional de la crisis provocada por el SARS-COV-2, el derecho ambiental tiene un rol fundamental en tanto establece mecanismos regulatorios sobre el acceso y uso de los recursos naturales y cuya finalidad, ha sido, desde su origen frenar el proceso de deterioro de nuestro frágil ecosistema, gravemente amenazado por el potencial destructivo de la civilización moderna⁵. Por lo tanto, surge la necesidad de estudiar las vinculaciones entre el derecho y la política ambiental, la lucha contra el Covid-19 y su aplicabilidad en diversos contextos.

En Argentina el paradigma ambiental fue incorporado en el artículo 41 de la Constitución Nacional que en su primer párrafo establece que “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley”.

Aquí aparece mencionado el principio de desarrollo sostenible en tanto se tiende a lograr un equilibrio entre los aspectos sociales, ambientales y económicos y el concepto de daño ambiental enfocado desde la primera exigencia de recomponer (o sea intentar volver el ecosistema al estado anterior) y/o de reparar económicamente.

El segundo párrafo del mismo artículo afirma que “Las autoridades proveerán a la protección de este derecho a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.”

Es relevante destacar que la competencia ambiental es de carácter concurrente y surge del análisis del artículo 121 de la Constitución Nacional en donde se establece que las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación y del 124 (último párrafo) que afirma que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.

A su vez, se destacan dos principios fundamentales dentro de esta rama del Derecho que son el de prevención, en donde las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir (Ley General del Ambiente 25.675). Por su parte, el principio precautorio afirma que cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente (Ley General del Ambiente 25.675).

2. ¿Qué es el enfoque nexo agua-energía-alimentos?

La FAO informa que más del 75% de la superficie y los recursos hídricos de la Tierra se encuentra destinada a la producción de alimentos reduciéndose notablemente los espacios destinados a las especies nativas forzando a que los animales se acerquen cada vez más a los humanos porque van perdiendo sus hábitats.

El conocimiento del Nexo en la relación entre el agua y la alimentación es muy antiguo y probablemente su origen está vinculado al saber natural del hombre cuando se transformó de cazador y recolector en agricultor. Sin embargo, el reconocimiento de la relación entre el agua y la energía es mucho más reciente. ⁶ Aunque exista un marco jurídico definido para los distintos elementos del Nexo, muchas de las decisiones relevantes como la definición de prioridades en materia de uso y fuentes de agua y energía son tomadas al máximo nivel de gobierno involucrando al Poder Legislativo y no sujetas, por ende, en muchos casos, al marco regulatorio hídrico y energético previo o anterior, si no tan sólo al marco constitucional.⁷

El enfoque Nexo se encuentra implementado por diversos organismos internacionales y se justifica principalmente en que todos estos elementos dependen del ambiente e incluyen a los servicios ecosistémicos (tal como lo establece la FAO, IPBES, entre otros organismos y agencias internacionales). La expresión Nexo Agua-Energía-Alimentos describe el carácter interrelacionado e integral existente entre los recursos naturales y los ecosistemas del mundo.

Además, nos muestra las complejas y dinámicas relaciones existentes entre el agua, la energía y los alimentos, brindando una herramienta para que pueda ser utilizada y gestionada de forma sostenible. Dicho enfoque nos obliga a tener en cuenta que las repercusiones que una decisión adoptada en un sector puede generar consecuencias no solamente en el mismo sino también en otros.⁸

Figura 1

El Nexo agua-energía-alimentos según la FAO

Fuente: FAO, 2014

La FAO establece que el agua, la energía y los alimentos son esenciales para el bienestar humano y para un desarrollo sostenible. Según proyecciones mundiales, en las próximas décadas la demanda de agua dulce, energía y alimentos aumentará significativamente.

Los dos principales desafíos que existen al intentar abordar el problema de la relación entre energía y agua son que los dos sectores se gestionan de forma separada y que la planificación de los proyectos energéticos se hace sin tener en cuenta los cambios en la disponibilidad y calidad del agua, los conflictos con otros sectores o los efectos de cambio climático.

Figura 2

Evolución de la extracción de agua por sectores

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP)

El gráfico muestra que históricamente la actividad agrícola fue la que generó la extracción de mayores cantidades de agua (en especial desde el año 1900), y que esta tendencia siempre fue y seguirá constante hasta el año 2025.

La diferencia que ésta posee con el segundo rubro (que es la actividad industrial) que es muy significativa debido a que la cantidad de agua extraída para la agricultura la triplica.

La industria realizaba una extracción similar a la del agua potable y de los reservorios en el año 1900, pero aproximadamente a partir de 1940 esta tendencia fue en ascenso quedando los otros dos en niveles más bajos. ⁹

Tanto el agua potable como los reservorios no representan niveles relevantes de extracción si se los compara con las actividades agropecuarias e industriales.

Figura 3

Porcentaje de captación de agua para agricultura

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP)

En el gráfico anterior, vinculado a la captación de agua para actividades agrícolas, se destaca el lugar de Argentina porque extrae una gran cantidad de recursos (al igual que ocurre con Australia y China).

Brasil requiere menor cantidad de agua que Argentina, pero de todas formas se encuentra incluido en una categoría alta de extracción. Igualmente cuenta con un territorio más grande, pero al tener una mayor cantidad de habitantes registrará un consumo superior.

El caso de Canadá resulta llamativo, porque utiliza muy bajas cantidades de agua para sus actividades agrícolas. Rusia demanda un poco más de agua que Canadá, pero en niveles bajos, comparado con Brasil o con Argentina.¹⁰

Figura 4

Porcentaje de captación de agua para usos industriales

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP)

En este gráfico sobre la captación de agua para actividades industriales, Argentina se encuentra dentro del grupo de países que extraen menor cantidad, nuevamente junto con Australia, con la mayoría de los países africanos, India y Medio Oriente. El caso de China resulta paradigmático ya que, a pesar de poseer un significativo desarrollo industrial, también requiere grandes cantidades de agua para su industria, pero en menor proporción que países como Rusia, Canadá o Estados Unidos, y al mismo nivel que Brasil.

En síntesis, podríamos afirmar que se está realizando un mal uso o uso desequilibrado del recurso, dado que no se contemplan las necesidades humanas y de los reservorios, y muchas veces se destinan grandes cantidades a sistemas de riego en zonas desfavorecidas para la agricultura. Paralelamente, la crisis mundial se agrava como consecuencia de que diversos países demandan grandes cantidades de agua, tanto para sus actividades agrícolas como para las industriales, como es el caso de Brasil, China, y Estados Unidos.¹¹

Al tratarse de un grupo de países con grandes dimensiones y población, se agrava más la situación puesto que sus demandas generan un impacto mayor en la disponibilidad de reservas de agua a nivel mundial (afectando negativamente el balance hídrico general).

Dentro de este contexto, el Derecho Ambiental Internacional tiene la oportunidad de brindar más herramientas que, adecuadamente utilizadas puedan servir para proteger al agua y facilitar que la población tenga acceso a su consumo en óptimas condiciones. Debe destacarse que el 28 de julio de 2010 en el 64º periodo de sesiones, en el tema 48 del programa “Aplicación y seguimiento integrados y coordinados de los resultados de las grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas en las esferas económica y social y esferas conexas”, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó una resolución muy relevante reconociendo el acceso al agua potable y al saneamiento por parte de cualquier persona. En este contexto se le exigió a todos los Estados y a las organizaciones internacionales que aporten recursos financieros y que fomenten el aumento de la capacidad y de la transferencia de la tecnología mediante la asistencia y la cooperación internacional.

Se desprende un claro reconocimiento de un derecho humano que compromete a todos los Estados a garantizar a sus habitantes la provisión del servicio de agua potable y de saneamiento, lo que conlleva asumir los costos que impliquen los servicios. En la misma no se estableció la manera ni los medios que deben utilizarse para conseguir esto, por lo que cada Estado posee libertad de acción en este sentido.

3. Abordaje normativo e institucional del nexo agua-energía- alimentos en América Latina – Desafíos y posibles soluciones

En América Latina existen otros aspectos adicionales que complejizan aún más la situación, como es el alto nivel de pobreza; la compleja gestión de datos y monitoreo; los bajos niveles de inversiones en infraestructura y la gobernabilidad.

Desde la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) consideran que la implementación del enfoque “nexo-agua-energía” debe aplicarse en tres etapas:

1. Diagnóstico

2. Monitoreo y evaluación

3. Formulación y planificación estratégica de la política.¹²

Luego, el abordaje normativo e institucional debe tener en consideración a la participación pública como uno de sus aspectos centrales.

En torno a esta última temática, en el año 2018 se firmó en la sede de las Naciones Unidas de Nueva York el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (conocido como el Acuerdo de Escazú). En el mismo plantea como objetivo garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible.

Sin embargo, más allá de los avances en el reconocimiento del derecho al ambiente sano y a la conservación de la biodiversidad, en Argentina existen ciertos vacíos normativos y una escasa aplicación de la legislación vigente vinculada con la participación ciudadana.

“El estado asume, en orden a la información, dos deberes: uno, recolectarla y procesarla debidamente; es decir, el estado debe informarse él mismo, lo cual presupone – entre otras muchas cosas – una vigilancia y un control para conocer debidamente todas las situaciones reales o potencialmente riesgosas o dañinas; el otro deber consiste en suministrar y difundir públicamente a la sociedad la información acumulada y actualizada, todo ello de modo permanente y eficaz”.¹³

Figura 5

En el gráfico anterior que se encuentra en inglés aparecen detallados los diversos aspectos que aparecen involucrados en la aplicación de este enfoque. En el centro del gráfico se encuentran los servicios ecosistémicos rodeados de los tres elementos del Nexo pero que le sumó la “seguridad de la tierra”. A su vez en el anillo exterior de la figura aparecen la contaminación, los alimentos, la demanda de energía, de agua, el cambio climático, los aspectos demográficos, el aporte de la ciencia, de la cultura y de los aspectos sociopolíticos, el comercio y su impacto en todo lo anterior.

Todos estos aspectos en conjunto no son habitualmente regulados por parte del Derecho Ambiental e Internacional Ambiental. Por eso, la elaboración de políticas públicas con enfoques ecosistémicos e integrados resulta clave para lograr una mayor protección ambiental y el desarrollo de normativa ambiental es un elemento fundamental, tanto en el ámbito local como internacional.

Sin embargo, existen una serie de obstáculos para su aplicación desde el Derecho Ambiental pero que también puede proveer eventuales soluciones.

• Dilaciones en la reglamentación de las leyes de fondo;

• Escaso conocimiento interdisciplinario y científico;

• Bajo nivel de inversión en ambiente y desarrollo;

• Alto incumplimiento normativo ambiental, las sanciones previstas en sus textos son de índole administrativa y en su mayoría son multas que fijan bajos montos los cuales no generan una modificación de conductas de la población.

• Ausencia de programas de concientización y participación ciudadana y de promoción de una cultura ambiental sostenible, de programas ambientales dentro del sistema educativo.

A su vez, el Derecho Ambiental puede brindar diversas soluciones. En principio, debe crearse una interfase ciencia–política donde los decisores deban implementar rápidamente acciones y en donde las políticas públicas definan los valores y los objetivos sociales básicos. También resulta fundamental un enfoque ambiental jurídico sistémico porque la normativa en la mayoría de los casos posee una protección sectorial y lo mismo ocurre con los organismos y agencias internacionales.

Resulta clave centrarse en la regulación de la educación ambiental para lograr mayores compromisos sociales y conductas de la población. Se debería considerar la modificación de estructuras curriculares en los diferentes niveles educativos, resaltar, la dimensión socioambiental, el enfoque interdisciplinario, y el fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales para poder transmitir estos conceptos correctamente.

A su vez, el Derecho debe acostumbrarse a trabajar interdisciplinariamente. La generación de conocimiento interdisciplinario resulta ser un enfoque fundamental y para eso es necesario recrear condiciones de entorno con incentivos adecuados, políticas públicas a largo plazo y generar alianzas efectivas entre los distintos actores sociales.

Asimismo, los actores sociales cumplen una función clave y complementaria a la del sector público con la finalidad de exigir la efectividad en el cumplimiento normativo, en tanto sus derechos requieren ser ejercidos de manera constante y porque se ha detectado que las intervenciones provenientes de la sociedad civil han aumentado notablemente en los últimos tiempos.

El derecho a la participación ciudadana es complementario al del acceso a la información pública, y debe continuarse con el inicio de causas judiciales a partir de reclamos realizados por parte de diversos actores de la sociedad civil, haciendo tomar protagonismo a personas físicas y jurídicas, quienes fueron fundamentales para sentar precedentes respecto de la preservación del ambiente (conforme la ley 25.831).

También se deben tener cuenta a las normas voluntarias que puedan complementar a las obligatorias, en particular la guía ISO 26.000 sobre Responsabilidad Social podría realizar algunos aportes adicionales para cubrir los vacíos legales detectados en la normativa obligatoria descripta anteriormente.

El punto 6.5.6 de la misma hace referencia en su asunto 4 “a la protección del medio ambiente, de la biodiversidad y a la restauración de los hábitats naturales”. Se destaca en su texto que “una organización puede llegar a ser más socialmente responsable actuando para proteger el medio ambiente y restaurar hábitats naturales y diversas funciones y servicios que proporcionan los ecosistemas (tales como alimentos y agua, regulación del clima, formación de suelo y oportunidades de recreación)”. Asimismo, el punto 3.4 de la normativa voluntaria mencionada (que hace referencia al Estado y a la responsabilidad social) afirma que la misma se debe implementar de manera indiscutida para poder avanzar en el dictado y/o aplicación de cualquier norma jurídica vinculada con la protección de la biodiversidad y del ambiente en general. En este sentido, esta norma establece que la misma “no proporciona una orientación sobre qué es lo que debería someterse a regulación jurídica obligatoria, ni tampoco pretende abordar cuestiones que sólo pueden resolverse apropiadamente a través de las instituciones públicas.”¹⁴

También debería utilizarse con más frecuencia a la herramienta de la evaluación ambiental estratégica, que es un instrumento de apoyo para la incorporación de la dimensión ambiental a la toma de decisiones estratégicas, las que usualmente se identifican con políticas, estrategias, planes o programas, y como tal es un procedimiento de mejora de estos instrumentos de planificación.¹⁵

En el contexto de la actual situación de emergencia sanitaria, en respuesta al Covid-19, muchas de las problemáticas socioambientales se han agudizado. De acuerdo a informes oficiales, una las principales dificultades para cumplir con las medidas de aislamiento se derivan de las carencias estructurales sufridas por los sectores signados por la elevada precariedad ocupacional y déficits habitacional. Las medidas del Aislamiento Social, Preventivo y Obligatoria han agravado los problemas relacionados con el acceso al agua potable, contaminación ambiental, falta de recolección de residuos y hacinamiento.¹⁶

Por otro lado, a pesar de las evidencias de las causas socioambientales de la actual crisis pandémica, la misma no se ha incorporado aún en la agenda pública. Tampoco se halla presente en los discursos de diversas autoridades en el nivel internacional y, por lo tanto, no se enfrentan los factores estructurales detrás de este flagelo.

Las formas de enfrentar los efectos económicos de la actual crisis, y la necesidad de atender las demandas de los diversos sectores productivos no deberían ir en menoscabo de las políticas ambientales. Las soluciones ambientales y frente al Covid 19 no deben ser únicamente individuales, sino que debe fomentarse la cooperación internacional y en particular en diversos aspectos tecnológicos (principio de universalidad) que fueron reconocidos desde hace muchos años por parte del Derecho Ambiental Internacional.

4. Reflexiones finales

A modo de conclusión, como se explicó anteriormente la integridad de los ecosistemas es clave para sustentar el desarrollo de las personas al igual que su salud. Al igual que el agua, la energía y los alimentos lo son para el bienestar humano y para un desarrollo sostenible. Es por eso que resulta fundamental destacar que todo lo desarrollado a lo largo del artículo tiene la finalidad de tender a lograr una mayor protección ambiental, una gestión más sostenible de los ecosistemas y de fomentar también el dictado de jurisprudencia que actualmente es muy escasa.

Se debe comenzar a considerar a la salud ambiental y social de forma conjunta. Nuestra forma actual de consumo tiene mucho impacto ambiental y eso debemos replantearlo. La pandemia afecta más a las personas que viven en los lugares más contaminados y que sufren altos niveles de desigualdad como ocurre en nuestra región.

El enfoque nexo agua-energía-alimentos, tema central del artículo, permite mostrar las relaciones complejas y dinámicas que existen entre los tres componentes del nexo, y a su vez, obliga a tener en cuenta las repercusiones que una decisión adoptada en un sector puede generar no solo en el mismo sino también en otros. Es por esa razón que se debe apuntar a su implementación y permanencia en el tiempo.

Por este motivo, el enfoque del Nexo debe necesariamente promover e implicar la definición de prioridades con carácter de políticas de Estado, y la planificación integrada y pluritemporal de sus tres componentes, de mediano y largo plazo, con un amplio consenso de las fuerzas políticas que garanticen su permanencia en el tiempo.¹⁷

Asimismo, actualmente a nivel mundial no existe ningún instrumento internacional sobre la protección integral del agua, de la energía y de los alimentos que sea jurídicamente vinculante (obligatorio para todos los Estados signatarios). Sin embargo, existen organismos internacionales y no gubernamentales, y convenciones internacionales que se encuentran funcionando con la finalidad de intervenir con diferentes estrategias en la elaboración de lineamientos que puedan dar origen al diseño de políticas públicas vinculadas con el nexo en diferentes países del mundo.

Se debe apuntar a construir una agenda político-ambiental a futuro que involucre conjuntamente a los elementos del Nexo porque ahora somos conscientes que los cambios en los ecosistemas naturales producen cambios en los ecosistemas sociales y culturales.

En este contexto de Covid 19 que estamos atravesando, se logró enfatizar en revalorizar la investigación sobre la salud y el ambiente, y, ante todo, en la vulnerabilidad de los sistemas sociales frente a la pandemia y la necesidad de una mayor protección jurídica ambiental. A partir de esta situación que estamos viviendo, se deberían tener en cuenta todas las cuestiones mencionadas debido a que no es posible esperar demasiado para mejorar estas problemáticas porque corremos el riesgo de que se repitan diferentes brotes y enfermedades.

Indudablemente esta reflexión asume características sumamente particulares en el momento en que estamos escribiendo estas líneas a finales del mes de julio de 2020, en plena expansión del Coronavirus (COVID-19) y la declaración como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS) el día 11/03 y el consecuente aislamiento social, preventivo y obligatorio impuesto por el Gobierno Nacional el día 19/03/2020 (Decreto 297/2020)¹⁸ y las situaciones que parecen implicar un retroceso impensado hace pocos meses. De hecho, la pandemia provocada por el Covid-19 no es un hecho aislado, sino que forma parte de una crisis ambiental y civilizatoria. El exceso de apropiación del espacio ecológico por las sociedades humanas ha llevado a una era de ecocidios de gravísimas consecuencias para la biodiversidad y para la calidad de vida de los habitantes.

En otras palabras, deberíamos preguntarnos si dicho “retroceso” no es la otra cara de un pretendido “avance”, tan ponderado en las últimas décadas, que venía generando consecuencias verdaderamente devastadoras, que recién ahora salen claramente a la luz.