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Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional
Número 6 (Junio 2020)

Vulnerabilidad y Ejecución De Sentencias Contra El Estado Nacional. A Propósito Del Fallo «CALDEIRO, Juan Carlos C/ En – M. Defensa – Ejército S/ Daños Y Perjuicios» -CSJN-.

Por Franco Ezequiel Malizia1

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Sumario: Reseña de la normativa y doctrina judicial aplicable a la ejecución de sentencias de contenido dinerario contra el Estado Nacional, con comentario del último precedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la materia, que declaró la inaplicabilidad del bloque legal a un acreedor que se encontraba en estado de vulnerabilidad.

I. Introducción:

En la Argentina, país caracterizado por una ininterrumpida e interminable situación de emergencia económica, resulta sumamente dificultoso para la Administración Pública mantener el delicado equilibrio existente entre la obligación de satisfacer sin interrupciones las necesidades públicas esenciales y al mismo tiempo cumplir sin dilaciones las sentencias que le ordenan reparar perjuicios causados por su propia actuación.

Aquella constante tensión entre satisfacer en forma actual las obligaciones estatales asumidas a través del bloque de juridicidad y al mismo tiempo brindar una tutela judicial efectiva de forma tal que se respete el contenido de las sentencias, se evidencia en el conjunto normativo que regula los modos según los cuales la Administración Nacional debe hacer frente a las condenas judiciales que ordenan el pago de una suma de dinero.

El bloque normativo que determina la forma de cancelación de las obligaciones dinerarias a cargo de la Administración Nacional, encuentra su razón de ser en la necesidad de brindar pautas racionales en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado, evitando el desvío de los recursos presupuestarios previamente asignados y los trastornos consiguientes que en la economía del sector público pueda producir tal desvío.

La propia Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo desde el año 1966 en el reconocido precedente “Pietranera«2 que el propósito de aquellas normas no es otro que el de evitar que la administración pueda verse situada por imperio de un mandato judicial perentorio en el trance de no poder satisfacer el requerimiento por no tener los fondos previstos en el presupuesto para tal fin o en la de perturbar la marcha normal de la administración.

En el extremo opuesto de aquella tensa relación jurídica, la necesidad de cumplir con los mandatos judiciales a favor de los ciudadanos sin que el transcurso del tiempo desnaturalice el contenido de las sentencias, se relaciona íntimamente con el derecho a la tutela judicial efectiva (preámbulo y arts. 14, 17, 18, 43 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional) que demanda del Estado; 1) La libertad de acceso a la justicia, eliminando los obstáculos procesales que pudieran impedirla, 2) El dictado de una sentencia de fondo, fundada y en tiempo razonable, y; 3) Que la sentencia efectivamente se cumpla.

Tal vez fue en el controvertido precedente “Bustos3 donde la Corte Suprema de Justicia de la Nación definió de manera más ilustrativa, el dilema frente al cual se encuentran los jueces que deben decidir ejecutar a la Administración frente al incumplimiento de las normas que regulan el trámite de previsión presupuestaria (o tal cual se analizará en el fallo que motiva el presente artículo, aún frente a la observancia de aquél bloque por parte del Estado Nacional); “…un fiat iustitia peream ego perem mundis, hacer justicia aunque se caiga el mundo, en rigor no es hacer justicia sino destruir las bases mismas de las relaciones en las cuales se persigue hacer valer la llamada justicia…”.

II. La posibilidad de ejecutar al Estado. Breve reseña histórica.

En las postrimerías del siglo XIX, diversos pronunciamientos de una novel Corte Suprema de Justicia de la Nación4 exigieron como presupuesto para demandar al Estado, obtener el consentimiento del Congreso de la Nación mediante el dictado de una ley formal, en virtud de las facultades privativas del Poder Legislativo Federal para dictar la ley de presupuesto.

La Ley 3952 del año 1900 sustituyó aquél requisito por el reclamo administrativo previo, institución que no obstante las diversas y fundadas críticas efectuadas por la doctrina y jurisprudencia, conserva vigencia en la actual ley 19.549.

El referido cuerpo legal, determinó asimismo el carácter meramente declarativo de las sentencias contra la Administración, con fundamento en la necesidad de conferir al Estado el tiempo necesario para arreglar presupuestariamente el pago de sus deudas.

El tajante carácter declarativo de las sentencias fue objeto de flexibilización a partir del ya referido fallo “Pietranera”, ocasión en la cual la Corte Suprema sostuvo que la norma del art. 7 de la ley 3952 no significaba una suerte de autorización al Estado para no cumplir las sentencias judiciales, pues ello importaría colocarlo fuera del orden jurídico, cuando es precisamente quien debe velar por su observancia.

Cabe destacar, no obstante, que en los precedentes inmediatamente posteriores a “Pietranera”, la Corte autorizó el inicio de trámites de ejecución en supuestos donde el Estado ya contaba con partida presupuestaria para satisfacer las condenas.

Superado el dogma de la no demandabilidad e inejecutabilidad de la Administración Pública como consecuencia del sometimiento del Estado al principio de legalidad (actualmente principio de juridicidad), nuevamente la legislación de emergencia vino a restablecer obstáculos a los justiciables para la adecuada ejecución de sus créditos.

El camino iniciado a fines de los años 80 por la sostenida emergencia económica, resulta ilustrativo de los numerosos esfuerzos normativos (legales y reglamentarios) orientados a dilatar el cumplimiento de las sentencias pecuniarias contra la Administración, proceso que se vio acompañado en numerosos casos por la complacencia del Poder Judicial que confirmó la legitimidad de controvertidas normas que atentan contra la tutela judicial efectiva, el derecho a la propiedad y los principios de igualdad y reparación integral.

III. Las normas de emergencia económica. La Ley 23.982.

El bloque normativo generado durante los años 90 consolidó en forma reiterada, deudas sobre obligaciones de contenido pecuniario (leyes 23.982, 25.344 y 25.725), sistema a través del cual se determinó como forma principal de pago, la entrega de bonos, en los que se sustituyeron los intereses ordenados en las sentencias, por los dispuestos en aquella norma legal.

La Ley 23.982 reiteró el carácter meramente declarativo de las sentencias de condena, ordenó el levantamiento de todas las medidas ejecutivas y cautelares contra el Estado a la vez que dispuso la prohibición de trabar iguales medidas respecto de deudas consolidadas.

Sobre las deudas no alcanzadas por las respectivas consolidaciones, es decir, aquellas que debían abonarse en efectivo por ser de causa posterior a las fechas de corte indicadas en cada una de las leyes, se estableció un sistema de previsión presupuestaria orientado a reordenar el pago de obligaciones que, con sucesivas reformas (en muchos casos como respuesta a pronunciamientos judiciales que desautorizaban el privilegio de la Administración)- se sostiene en la actualidad.

El sistema establece que el Poder Ejecutivo debe comunicar al Congreso de la Nación, “…todos los reconocimientos administrativos o judiciales firmes de obligaciones de causa o título posterior al 1 de abril de 1991 que carezcan de créditos presupuestarios para su cancelación en la ley de presupuesto del año siguiente al del reconocimiento…”5.

A su vez, la misma norma determina que el acreedor estará legitimado para solicitar la ejecución judicial de su crédito a partir de la clausura del período de sesiones ordinario del Congreso de la Nación en el que debería haberse tratado la ley de presupuesto que contuviese el crédito presupuestario respectivo.

Con posterioridad, la Ley 24.624, en lo que ha significado un amplio golpe al equilibrio de poderes determinado por la forma republicana de gobierno, dispuso la inembargabilidad de todos los fondos, valores y demás medios de financiamiento afectados a la ejecución presupuestaria del sector público. De aquella manera, la ley privó al Poder Judicial de la potestad constitucionalmente reservada de contar con imperium para hacer cumplir sus sentencias.

El cuerpo legal, en su art. 20, dispuso como principio aquello que en la práctica se transformó en la excepción; que las condenas deben ser satisfechas dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el presupuesto general de la Administración Nacional.

Como excepción, consagró lo que la práctica evidencia es la regla general; “En el caso que el Presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en que la condena deba ser atendida carezca de crédito presupuestario suficiente para satisfacerla, el Poder Ejecutivo Nacional deberá efectuar las previsiones necesarias a fin de su inclusión en el del ejercicio siguiente, a cuyo fin la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economía … deberá tomar conocimiento fehaciente de la condena antes del día treinta y uno (31) de agosto del año correspondiente al envío del proyecto.”

Es decir que bajo el esquema señalado, firme la sentencia que declara la obligación y liquidada la suma adeudada, la Administración Nacional debe hacer frente al pago con los fondos previstos a tal efecto en el ejercicio presupuestario en curso. Tal situación dista de ser la habitual, en tanto la experiencia demuestra que año a año, la estimación presupuestaria general resulta deficiente.

Consecuentemente, debe el Poder Ejecutivo solicitar antes del 31 de agosto del año correspondiente al proyecto de presupuesto, la previsión presupuestaria en el ejercicio siguiente.

De ello se sigue que, si la notificación a la Administración sobre la existencia del crédito (firmeza de la sentencia y liquidación) resulta anterior al 31 de agosto, el acreedor deberá esperar, en principio, al año siguiente para ver satisfecho su crédito. Peor aún, si el anoticiamiento resulta posterior a dicha fecha, verá satisfecho su crédito en el segundo año calendario desde que fue reconocido su derecho.

IV. El precedente “Giovagnoli César Augusto c/ Caja Nacional de Ahorro y Seguro s/ cobro de seguro6.

Frente a aquella privilegiada situación, la Corte Suprema de Justicia reaccionó durante el año 1999, reafirmando la doctrina sentada en “Pietranera” y recordando que la misma Ley 23.928 autoriza al acreedor a ejecutar su crédito a partir de la clausura del período de sesiones ordinario del Congreso de la Nación en el que debería haberse tratado la ley de presupuesto que contuviese el crédito presupuestario respectivo.

Destacó la Corte que la aplicación mecánica y generalizada del art. 19 de la ley 24.624 (que dispone la inembargabilidad de los fondos públicos) sin consideración alguna a lo que prevén el art. 22 de la ley 23.982 y el art. 20 de la ley 24.624, conduciría a la frustración de los derechos de los particulares que se encuentren en condiciones de ejecutar las sentencias.

A mayor abundamiento, señaló la Corte que si el Poder Ejecutivo Nacional no cumple con el deber que le impone el art. 22 de la ley 23.982 (es decir, comunicar antes del 31 de agosto la necesidad de efectuar la previsión presupuestaria) el actor está facultado, de todos modos, a ejecutar la condena dineraria en los términos previstos en esta norma, pues no es admisible que el Estado pueda demorar el acatamiento de un fallo judicial mediante el incumplimiento de un deber legal.

Finalmente, se sostuvo que la falta de partida presupuestaria pertinente para atender el pago del crédito reconocido en sede judicial constituye un extremo de hecho cuya existencia no se presume, por lo que debe ser probado por quien invoque la aplicación del art. 19 de la ley 24.624.

V. Las Leyes 25.344, 25.401, 25.565 y 26.895.

Nuevamente, el estado de emergencia económica que pareciera acompañar perpetuamente al pueblo argentino, motivó a fines del año 2000 la sanción de otro paquete de emergencia, que impuso una nueva consolidación de deudas (Ley. 25.344).

Posteriormente, la Ley 25.401 introdujo una norma de carácter netamente procesal, orientada a facilitar a la Administración la acreditación de la previsión para el año correspondiente (aquello que el Estado no había probado en “Giovagnoli”). Dispuso la norma que “se tendrá por acreditado el cumplimiento de la comunicación al Honorable Congreso de la Nación, que impone el artículo 22 de la ley 23.982 a los fines de la inembargabilidad de fondos, valores y demás medios de financiamiento afectados a la ejecución presupuestaria del Sector Público, dispuesta por el artículo 67 de la ley 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (t.o. 1999), mediante la certificación que en cada caso extienda el servicio administrativo contable del organismo o entidad involucrada.7

Nuevamente el Congreso redobló la apuesta para consagrar el privilegio estatal, introduciendo la inembargabilidad de los fondos en los casos en que, a pesar de haberse efectuado la previsión en tiempo oportuno, aquella partida se haya agotado8, circunstancia que puede acaecer por el error en la propia estimación de la Administración al elaborar la partida, por la reasignación de ésta para otros fines, o por embargos trabados por el mismo Poder Judicial.

El nuevo criterio de “disponibilidad presupuestaria”, fue reiterado por las leyes 25.565 y 26.895 (hoy se encuentra incluido en el art. 170 de la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto 11.672).

La norma, en la actualidad, dispone que “las condenas a entregar una suma dineraria serán satisfechas dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en las distintas Jurisdicciones y Entidades del Presupuesto General de la Administración Nacional, no obstante, en el caso que el Presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en que la condena deba ser atendida carezca de crédito presupuestario suficiente para satisfacerla, el Poder Ejecutivo Nacional deberá efectuar las previsiones necesarias a fin de su inclusión en el ejercicio siguiente, a cuyo fin las Jurisdicciones y Entidades demandadas deberán tomar conocimiento fehaciente de la condena antes del día 31 de julio del año correspondiente al envío del proyecto, debiendo incorporar en sus respectivos anteproyectos de presupuesto el requerimiento financiero total correspondiente a las sentencias firmes a incluir en el citado proyecto, de acuerdo con los lineamientos que anualmente la Secretaria de Hacienda establezca para la elaboración del Proyecto de Presupuesto de la Administración Nacional.”9

La ley también determina que los recursos asignados anualmente por el Congreso se afectarán al cumplimiento de las condenas por cada Servicio Administrativo Financiero, siguiendo un estricto orden de antigüedad conforme la fecha de notificación judicial y hasta su agotamiento, atendiéndose el remanente con los recursos que se asignen en el ejercicio fiscal siguiente.

Es decir que, si a pesar de haber efectuado la previsión presupuestaria, la partida se agota, el acreedor debe soportar un nuevo período de espera para iniciar la ejecución, en tanto el art. 170 de la Ley 11.672, leído literalmente, autoriza a prorrogar el pago hasta el próximo ejercicio y repetir sucesivamente el trámite, de forma tal que el crédito sea cancelado luego de transcurridos numerosos años desde su reconocimiento judicial.

Comparto la opinión de quienes afirman que resulta indudable la inconstitucionalidad del sistema en aquellos casos en que, la excesiva demora, cause afectación en el derecho protegido por la sentencia, por vulneración a la tutela judicial efectiva.10

VI. El precedente “Curti Gustavo Alberto –inc. ejec. Sent.- y otros c/ EN-M. Defensa-Ejercito – Dto. 1104/05 1053/08 y otro s/ proceso de ejecución11

La Corte Suprema de Justicia de la Nación confirmó la legitimidad constitucional de la norma contenida en el actual art. 170 de la Ley 11.672 a fines del año 2016, no obstante destacó claramente que la autorización para prorrogar el pago por agotamiento de la partida en la que originalmente se encontraba previsto, puede utilizarse por única vez12, de forma tal que puso límite a la práctica de la Administración de prorrogar sucesivamente el cumplimiento de la obligación.

Retomando argumentos expuestos en “Giovagnoli”, recordó la Corte que si el deudor no acredita el agotamiento de la partida, incumple el orden de prelación para el pago o bien concretado el diferimiento transcurre el ejercicio sin que se verifique la cancelación de la condena dineraria, el acreedor está facultado para llevar adelante la ejecución.

Finalmente, se destacó en el precedente que no cabe inteligir que pesa sobre el Estado la obligación de cancelar las condenas judiciales ni bien comenzado el ejercicio presupuestario, razón por la cual el acreedor deberá esperar en todos los casos a la finalización del ejercicio correspondiente para trabar embargo o iniciar la ejecución.

VII. El fallo “Caldeiro, Juan Carlos c/ EN – M. Defensa – Ejército s/ daños y perjuicios13

A. Voto de la mayoría.

En el marco del más reciente precedente que ha resuelto la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal había dispuesto la aplicación de las normas de previsión presupuestaria (art. 22 de la ley 23.982 y el art. 170 de la ley 11.672) para la percepción de un crédito a favor de un médico dependiente del Ejército Argentino, como consecuencia de los daños que afectaban su integridad física, reconocidos en la sentencia de grado, sufridos al servicio de aquella fuerza armada.

Al fundar la queja por denegatoria del recurso extraordinario federal, el recurrente sostuvo que se encontraba acreditada la inexistente voluntad de pago por parte de la demandada -por inexistencia de previsión presupuestaria-, a la vez que no resultaba aplicable el bloque normativo dispuesto por la Cámara, en tanto se hallaba en una situación de vulnerabilidad que demandaba una inmediata satisfacción del crédito.

La Corte recogió el último de los argumentos expuestos, que en condiciones similares (en materia tributaria) había tratado en el también reciente fallo “García María Isabel c/ AFIP s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad14 al considerar que la falta de previsión normativa sobre circunstancias especiales que caracterizan y diferencian a un colectivo (personas vulnerables) de otro, supone igualar a los vulnerables con quienes no lo son, colocándolos en una situación de notoria e injusta desventaja.

Consecuentemente, advirtió en primer término el acreditado estado de vulnerabilidad del actor (como consecuencia de su avanzada edad y deteriorado estado de salud) y la inexistencia de previsión normativa en el régimen legal aplicable, que establezca excepciones al trámite de previsión presupuestaria de forma tal que puedan evitarse los plazos allí previstos.

Luego de recordar las formas en las cuales el bloque de juridicidad tutela el derecho a la salud y protege en forma particular a las personas ancianas y discapacitadas, destacó que, a partir de la reforma constitucional de 1994, cobra especial énfasis el deber de brindar respuestas especiales y diferenciadas para los sectores vulnerables.

Continúo destacando la mayoría que, frente a la acreditada situación de vulnerabilidad e inexistente previsión normativa sobre excepciones al régimen general de pago, se presentan dos alternativas; a) la primera, apegada a la letra estricta de la ley, es la inexorable invalidez constitucional de un sistema que iguala irrazonablemente situaciones que en la realidad se presentan diferentes y frustra, en el caso, la tutela judicial efectiva al dejar huérfana de contenido la sentencia favorable que obtuvo el señor Caldeiro; b) la segunda, a la luz de los principios constitucionales expuestos y teniendo en cuenta los valores en juego, implica considerar a la situación planteada como un caso no previsto que debe ser resuelto por disposiciones análogas.

Curiosamente, en lugar de declarar la inconstitucionalidad del sistema para el caso concreto, la mayoría de la Corte escogió fundar su resolución en la segunda de las posibilidades, de forma tal que, en un pronunciamiento salomónico, declaró inaplicable al actor el bloque normativo, pero a la vez sostuvo la cuestionable constitucionalidad del mismo, retomando argumentos expuestos desde “Pietranera”, al considerar la necesaria existencia del sistema, como un mal necesario, a fin de que, “…la administración pueda adoptar los recaudos de orden contable o presupuestario y evitar así ser sorprendida por un mandato judicial perentorio que la coloque en una circunstancia que podría llegar a perturbar el funcionamiento de algún servicio esencial que deba brindar el Estado…”.

De aquella manera, a mi criterio, la Corte perdonó una vez más el cuestionable bloque legal y administrativo a través del cual el Estado se perfila como un deudor moroso a quien resulta muy difícil hacerle valer un crédito.

Y si bien sostuvo la Corte que el propio ordenamiento jurídico permite, sin declarar la inconstitucionalidad, arribar a una solución justa y equitativa mediante la integración con normas análogas, resulta por lo menos curioso que el precedente no invoque cuales son las normas análogas que ha aplicado, cuando el sistema ha previsto, al menos para las deudas consolidadas, excepciones fundadas en causas similares a las de Caldeiro (por ejemplo, los arts. 53, inc. II, de la ley 26.422 y 18 de la ley 25.344).

A mi modesto entender, la solución que necesariamente derivaba de la enunciación del bloque constitucional que tutela al sujeto vulnerable, no podía ser otra que la inconstitucionalidad de las previsiones contenidas en las leyes 23.982 y 11.672 cuando son confrontadas con las normas superiores. En efecto, en “García”, con casi idénticos fundamentos, la Corte declaró la inconstitucionalidad de la norma legal tributaria.

Finalmente, sin fundamentación más que su propia invocación, la mayoría de la Corte dispuso en la parte resolutiva del pronunciamiento revocar la sentencia de la Cámara y declarar excluido del art. 22 de la Ley 23.982 el crédito del actor, con sustento en las facultades acordadas en la segunda parte del art. 16 de la Ley 48.

B. Voto del Juez Rosenkrantz.

En línea con las críticas efectuadas precedentemente al voto de la mayoría, entiendo que el razonamiento adecuado es el que expuso el Dr. Carlos Fernando Rosenkrantz, quien resolvió la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, luego de llegar a la conclusión de que el sistema no prevé excepciones normativas, y que las vigentes en el resto del ordenamiento jurídico regulan situaciones que no resultan análogas a las del caso.

En tal sentido, sostuvo que “no cabe apartarse del principio primario de sujeción de los jueces a la ley ni atribuirse el rol de legislador para crear excepciones no admitidas por este (Fallos: 313:1007 y sus citas). De otro modo podría arribarse a una interpretación que -sin declarar la inconstitucionalidad de la disposición legal- equivaliese a prescindir de su texto (Fallos: 279:128; 300:687; 301:958; 313:1007; 321:1434; 323:3139).15”. Ello es lo que en definitiva, hizo el voto mayoritario.

VIII. Conclusión.

La extensión del criterio que la Corte viene trabajando en materia tributaria desde “García”, a casos en los que se advierte un estado de vulnerabilidad de un acreedor de la Administración, importa un claro avance en materia de tutela judicial efectiva. Sin lugar a dudas, ello debe celebrarse.

Lamentablemente, la Corte ha dejado pasar nuevamente una gran oportunidad para declarar directamente la inconstitucionalidad de las normas vigentes en casos de concreta afectación. La decisión de la mayoría se evidencia forzada en aras de evitar descalificar constitucionalmente el bloque legal y no resulta totalmente coherente con los fundamentos iniciales del fallo.

Solo razones sustentadas en la prudencia judicial, orientadas a evitar el potencial daño institucional y económico que ocasionaría una declaración de inconstitucionalidad del bloque legal, logran justificar la diversa postura adoptada por la mayoría de la Corte, que frente a otra situación casi análoga, resolvió invalidar constitucionalmente la norma (fallo “García”).

La doctrina sentada por el Juez Rosenkrantz, posee mayor solidez jurídica, resulta más respetuosa de los precedentes de la propia Corte y genera la seguridad jurídica necesaria para que los tribunales inferiores puedan resolver con certeza y prudencia los numerosos casos de interminables ejecuciones que se plantean día a día ante sus estrados.

De lege ferenda, resulta clara y urgente, a la luz de la nueva doctrina judicial establecida, la reforma del régimen por parte del legislador, con la consecuente previsión de excepciones fundadas al menos en razones de edad y salud de los acreedores, tal cual exhortara la misma Corte mediante el pronunciamiento emitido en “García”.

1 Secretario de Primera Instancia -Juzgado Federal N° 4 de La Plata-. Especialista y Magíster en Derecho Penal por la Universidad Austral. Prof. Adjunto, Derecho Penal I, Universidad del Este. Jefe de Trabajos Prácticos, Derecho Administrativo I, Universidad del Este.

2 Fallos: 265:291

3 Fallos 327:4495

4 Fallos 1:37 y 2:36, entre otros.

5 Art. 22 de la Ley 23.982.

6 Fallos: 322:2132

7 Art. 94, Ley 25.401.

8 Art. 95 segundo párrafo, Ley 25.401.

9 Art. 170 Ley 11.672.

10 PERRINO Pablo, “Ejecución de Sentencias contra el Estado Nacional” en Revista de Derecho Administrativo N° 91, Bs. As., Abeledo Perrot, Enero/Febrero 2014, p. 223/241, ISSN 1851-0590.

11 Fallos 339:1812

12 Considerando 6 de Fallos 339:1812.

13 Causa CAF 9482/2011/2/RH2, resuelta el 30 de abril de 2020.

14 Fallos 342:411

15 Considerando 7 del voto del Juez Rosenkrantz.